بسمهتعالی
بیانیه تحلیلی اندیشکده نظام مسائل حکمرانی کشور درباره سیاست مدیریت مصرف بنزین
اندیشکده نظام مسائل حکمرانی کشور با بررسی شرایط موجود در حوزه انرژی، روند فزاینده مصرف بنزین، ناترازی میان تولید و مصرف، ضرورت مدیریت منابع ملی و سیاستهای اتخاذشده از سوی دولت چهاردهم، بر این باور است که مسئله بنزین در ایران دیگر صرفاً یک موضوع اقتصادی، بودجهای یا مرتبط با وزارت نفت نیست، بلکه به یکی از مهمترین مسائل حکمرانی کشور تبدیل شده است. تداوم رشد مصرف، افزایش نیاز به تأمین و واردات، قاچاق و هدررفت منابع، فرسودگی ناوگان حملونقل، پایین بودن بهرهوری خودروها، ضعف حملونقل عمومی و وابستگی شدید جابهجایی به خودروی شخصی، همگی اجزای یک مسئله واحد و بههمپیوسته هستند که نمیتوان آنها را با یک ابزار منفرد، از جمله افزایش قیمت بنزین، حل کرد.
اهمیت این مسئله زمانی روشنتر میشود که تصویر کمی بازار بنزین کشور مورد توجه قرار گیرد. بر اساس اظهارات مدیرعامل شرکت ملی پخش فرآوردههای نفتی، در سال ۱۴۰۵ میانگین تولید بنزین در ۱۰ پالایشگاه کشور حدود ۱۰۹ میلیون لیتر در روز بوده و با احتساب حدود ۱۲ میلیون لیتر بنزین حاصل از اختلاط، متوسط تولید روزانه به حدود ۱۲۱ میلیون لیتر رسیده است؛ در همین دوره، متوسط مصرف حدود ۱۲۹ میلیون لیتر در روز گزارش شده و در تیرماه این میزان توزیع به حدود ۱۳۴.۵ میلیون لیتر در روز رسیده است. بنابراین، کشور حتی در شرایط متوسط نیز با شکاف قابل توجه میان تولید و مصرف مواجه است و در دورههای اوج مصرف، این شکاف افزایش مییابد.[1]
این ارقام نشان میدهد مسئله کشور صرفاً «افزایش مصرف» نیست، بلکه شکاف ساختاری میان ظرفیت تولید، مصرف و الگوی تقاضا است. حتی در مقطعی که میانگین مصرف ابتدای سال ۱۴۰۵ حدود ۱۲۴ میلیون لیتر در روز بوده، مدیرعامل شرکت ملی پخش از امکان صرفهجویی روزانه حدود ۲۰ میلیون لیتر سخن گفته است؛ موضوعی که نشان میدهد بخشی از ناترازی را میتوان از مسیر مدیریت تقاضا و افزایش بهرهوری کاهش داد.[2]
در مقابل، در دورههای اوج مصرف، فاصله بسیار بیشتر میشود. برای نمونه، میانگین مصرف روزانه در یک هفته شهریور ۱۴۰۴ حدود ۱۴۳.۷ میلیون لیتر گزارش شد، در حالی که میانگین مصرف روزانه کشور در همان سال تا ابتدای شهریور حدود ۱۳۰ میلیون لیتر بود.
از نگاه این اندیشکده، اصل مدیریت مصرف بنزین یک ضرورت انکارناپذیر برای کشور است. منابع انرژی متعلق به نسل حاضر و نسلهای آینده است و ادامه الگوی فعلی مصرف، علاوه بر تحمیل هزینههای سنگین به بودجه عمومی، میتواند امنیت انرژی و توان سرمایهگذاری کشور را نیز تحت تأثیر قرار دهد. بنابراین، اصل حرکت دولت چهاردهم به سمت مدیریت مصرف، استفاده از ظرفیت کارت سوخت شخصی، سهمیهبندی و قیمتگذاری پلکانی، در صورت طراحی صحیح و اجرای تدریجی، میتواند اقدامی ضروری برای کنترل تقاضا و جلوگیری از تشدید ناترازی باشد. دولت در آذرماه ۱۴۰۴ با اجرای نظام سهنرخی، نرخهای اول و دوم ۱۵۰۰ و ۳۰۰۰ تومان را حفظ کرد و نرخ استفاده از کارت اضطراری جایگاه را به ۵۰۰۰ تومان رساند و هدف رسمی این مصوبه را استفاده حداکثری از کارت سوخت شخصی و جلوگیری از افزایش واردات بنزین اعلام کرد.[3]
با این حال، مسئله اساسی آن است که مدیریت مصرف نباید به معنای انتقال تمام هزینه ناکارآمدی نظام انرژی و حملونقل به شهروندان تلقی شود. سیاست قیمتی میتواند رفتار مصرفکننده را تا حدی تغییر دهد، اما اگر ساختارهای تولیدکننده مصرف اصلاح نشوند، اثر آن محدود و ناپایدار خواهد بود.
مسئله بنزین در ایران را باید در یک زنجیره بزرگتر دید؛ زنجیرهای که از نحوه توسعه شهرها و فاصله میان محل سکونت و کار آغاز میشود، به کیفیت و دسترسی حملونقل عمومی میرسد، سپس به نوع و کیفیت خودرو، میزان مصرف سوخت، پیمایش، نظام توزیع و قیمتگذاری انرژی و در نهایت به بودجه دولت و تجارت خارجی کشور متصل میشود.
در چنین شرایطی، مصرفکننده تنها آخرین حلقه این زنجیره است و نمیتوان تمام مسئولیت اصلاح را بر عهده او گذاشت. اگر خودروهای پرمصرف تولید شوند، خودروهای فرسوده سالها در چرخه تردد باقی بمانند، حملونقل عمومی از کیفیت و ظرفیت لازم برخوردار نباشد و جایگزینهای واقعی برای خودروی شخصی ایجاد نشود، افزایش قیمت بنزین به تنهایی نمیتواند مسئله مصرف را به صورت پایدار حل کند.
این مسئله با توجه به نقش خودروهای فرسوده اهمیت بیشتری پیدا میکند. بر اساس اظهارات مدیرعامل شرکت ملی پخش، در سال ۱۴۰۳ حدود ۳۲۰ هزار خودروی فرسوده اسقاط شده، در حالی که هدف برنامه هفتم توسعه، اسقاط ۵۰۰ هزار خودروی فرسوده در هر سال است. از همین رو، سیاست کاهش مصرف باید همزمان سیاست خروج خودروهای پرمصرف و فرسوده از چرخه حملونقل را نیز دربرگیرد.[4]
از این منظر، اندیشکده نظام مسائل حکمرانی کشور معتقد است سیاست بنزین باید از «مدیریت مصرفکننده» به سمت «مدیریت ساختارهای تولیدکننده مصرف» تغییر جهت دهد. دولت نباید تنها از شهروند بخواهد کمتر بنزین مصرف کند؛ بلکه باید همزمان خودروساز را به تولید خودروهای کممصرف ملزم کند، دستگاههای مسئول را نسبت به توسعه حملونقل عمومی پاسخگو سازد، خروج خودروهای فرسوده را تسریع کند، استانداردهای مصرف سوخت را ارتقا دهد و زمینه استفاده گستردهتر از خودروهای برقی، هیبریدی و سایر سوختهای جایگزین را فراهم آورد. در واقع، سیاست درست آن نیست که مردم را مجبور کنیم کمتر جابهجا شوند؛ بلکه باید شرایطی فراهم شود که مردم بتوانند با هزینه کمتر، زمان کمتر و مصرف انرژی پایینتر جابهجا شوند.
از نگاه اندیشکده، اصلاح نظام بنزین باید در چارچوب یک «نظام ملی حکمرانی مصرف انرژی» تعریف شود. چنین نظامی باید قیمت، سهمیه، خودرو، حملونقل عمومی، سبد سوخت، داده و عدالت انرژی را به صورت یکپارچه در کنار یکدیگر قرار دهد. در این چارچوب، سهمیهبندی و قیمتگذاری صرفاً یکی از ابزارهای سیاستی خواهند بود، نه تمام سیاست، سهمیه باید به نحوی طراحی شود که میان مصرف ضروری و غیرضروری، خودروهای کممصرف و پرمصرف، خودروهای شخصی و عمومی و گروههای دارای نیاز واقعی به جابهجایی تفاوت قائل شود. حرکت به سمت هوشمندسازی سهمیه و استفاده از زیرساختهای کارت سوخت و کارت بانکی نیز باید در خدمت این هدف قرار گیرد و نباید صرفاً به تغییر ابزار پرداخت یا توزیع سهمیه محدود شود.
موضوع عدالت انرژی نیز باید در مرکز سیاست جدید قرار گیرد. عدالت به معنای آن نیست که همه افراد دقیقاً سهمیه یکسانی دریافت کنند؛ بلکه باید به این معنا باشد که اصلاح نظام سوخت، فشار نامتناسبی بر خانوارهایی که وابستگی بیشتری به خودرو و جابهجایی دارند وارد نکند. شهروندی که در منطقهای فاقد حملونقل عمومی مناسب زندگی میکند، با فردی که در شهری مجهز به مترو و شبکه گسترده اتوبوسرانی قرار دارد، شرایط یکسانی ندارد. بنابراین، سیاست مطلوب باید به جای تمرکز صرف بر مالکیت خودرو، به سمت توجه به «نیاز واقعی به جابهجایی» حرکت کند و همزمان گزینههای جایگزین را در اختیار مردم قرار دهد.
اندیشکده همچنین تأکید میکند که اصلاح مصرف بنزین بدون اصلاح صنعت خودرو، سیاستی ناقص خواهد بود. در شرایطی که بخش مهمی از مصرف سوخت ناشی از شدت بالای مصرف خودروهاست، نمیتوان تنها با افزایش هزینه بنزین به دنبال اصلاح الگوی مصرف بود. لازم است دولت برنامهای ملی برای کاهش شدت مصرف سوخت ناوگان کشور تدوین کند که در آن ارتقای استانداردهای مصرف، توسعه خودروهای کممصرف و هیبریدی، اصلاح نظام اسقاط، خروج تدریجی خودروهای فرسوده، بهبود کیفیت قطعات و ارتقای نظام معاینه فنی به صورت یکپارچه دنبال شود. شهروندی که خودروی کممصرف خریداری میکند باید از نظر اقتصادی نسبت به فردی که خودروی پرمصرف دارد در موقعیت مطلوبتری قرار گیرد و تولید خودروی پرمصرف نیز نباید بدون هزینه برای تولیدکننده ادامه پیدا کند.
در کنار اصلاح خودرو، توسعه حملونقل عمومی باید به مهمترین اولویت دولت در سیاست مدیریت مصرف تبدیل شود. هر میزان بنزینی که به دلیل نبود یک سیستم حملونقل عمومی مناسب مصرف میشود، بخشی از هزینه ناکارآمدی ساختار حکمرانی کشور است. بنابراین، منابع حاصل از مدیریت مصرف و اصلاح نظام سوخت باید تا حد امکان به توسعه مترو، نوسازی اتوبوسها، توسعه حملونقل ریلی شهری، نوسازی تاکسیها و ایجاد زیرساختهای حملونقل پاک اختصاص یابد. اصلاح قیمت زمانی از مشروعیت و کارآمدی بیشتری برخوردار خواهد بود که شهروند بتواند نتیجه آن را در کیفیت حملونقل عمومی، کاهش زمان سفر و کاهش هزینه جابهجایی خود مشاهده کند.
از سوی دیگر، ایران نباید آینده حملونقل خود را به بنزین وابسته نگه دارد. تنوعبخشی به سبد سوخت باید از یک سیاست فرعی به یک پروژه ملی تبدیل شود. توسعه CNG، خودروهای هیبریدی و برقی و سایر گزینههای قابل اتکا باید بر اساس
یک نقشه جامع و بلندمدت صورت گیرد. کشور نیازمند یک «نقشه ملی گذار انرژی حملونقل» است که در آن سهم هر یک از حاملهای انرژی، مسیر توسعه زیرساختها، الزامات صنعت خودرو و نحوه حمایت از مصرفکننده به صورت روشن مشخص شده باشد. بدون چنین نقشهای، ممکن است سیاستهای مختلف دستگاهها نه تنها یکدیگر را تکمیل نکنند، بلکه در مواردی با یکدیگر تعارض داشته باشند.
یکی دیگر از الزامات حکمرانی مطلوب در این حوزه، ایجاد نظام یکپارچه داده مصرف سوخت است. دولت باید بتواند تصویری دقیق از میزان مصرف، نوع خودرو، پیمایش، موقعیت جغرافیایی، الگوی مصرف، میزان سوخت تحویلی و میزان مصرف واقعی داشته باشد. اتصال دادههای پالایشگاهها، انبارها، شبکه حمل سوخت، جایگاهها، کارتهای سوخت، خودروها، معاینه فنی و پیمایش میتواند زمینه را برای شناسایی مصرف غیرعادی، جلوگیری از قاچاق و هدفمند کردن سیاستهای حمایتی فراهم کند. در این چارچوب، فناوری باید ابزار حکمرانی باشد و نه جایگزین آن.
مسئله قاچاق سوخت نیز در همین چارچوب باید مورد توجه قرار گیرد. بر اساس اعلام رئیس پلیس امنیت اقتصادی فراجا، روزانه بیش از ۲۱ میلیون لیتر سوخت از کشور قاچاق میشود؛ رقمی که ارزش آن حدود هزار میلیارد تومان در روز اعلام شده است. همچنین گزارشهای رسمی و رسانهای نشان میدهد که بیش از ۹۰ درصد این قاچاق مربوط به نفتگاز یا گازوئیل است و سهم بنزین حدود ۱۰ درصد برآورد شده است. بر این مبنا، میتوان سهم بنزین را در حدود ۲ میلیون لیتر در روز برآورد کرد؛ با این حال، برخی نمایندگان مجلس رقم بسیار بالاتری، حدود ۲۰ میلیون لیتر بنزین در روز، را مطرح کردهاند.[5]
این اختلاف آماری خود یک مسئله مهم حکمرانی است. در شرایطی که درباره حجم قاچاق بنزین ارقام متفاوتی از حدود ۲ میلیون تا ۲۰ میلیون لیتر در روز مطرح میشود، فقدان یک آمار رسمی، واحد و قابل راستیآزمایی، تصمیمگیری را دشوار میکند. از این رو، اندیشکده تأکید میکند که دولت باید علاوه بر مقابله با قاچاق، «سامانه ملی پایش و برآورد قاچاق سوخت» را ایجاد و گزارشهای منظم و تفکیکشده درباره بنزین، گازوئیل و سایر فرآوردهها منتشر کند.
بنابراین، اندیشکده از بهکارگیری رقم ۲۰ میلیون لیتر به عنوان «آمار قطعی قاچاق بنزین» پرهیز میکند و آن را صرفاً یک برآورد مطرحشده در اظهارات برخی مسئولان میداند. این رویکرد برای سیاستگذاری ضروری است؛ زیرا هرگونه تصمیم درباره قیمت، سهمیه و توزیع باید بر پایه دادههای دقیق و قابل اتکا صورت گیرد.[6]
اندیشکده نظام مسائل حکمرانی کشور همچنین معتقد است مبارزه با قاچاق سوخت باید از برخوردهای موردی و صرفاً انتظامی فراتر رفته و به حکمرانی کل زنجیره سوخت تبدیل شود. قاچاق در بسیاری از موارد نتیجه شکاف میان قیمت، سهمیه، دسترسی، نظارت و اطلاعات است. بنابراین، هرگونه سیاست پایدار برای مقابله با قاچاق باید بتواند مسیر سوخت را از مرحله تولید تا مصرف نهایی رصد کند و نقاط انحراف را با استفاده از داده و سامانههای هوشمند شناسایی نماید. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر میشود که پلیس اعلام کرده جایگاههای سوخت از مبادی اصلی خروج غیرقانونی سوخت هستند و در سالهای اخیر نیز پروندههای گستردهای در حوزه عرضه خارج از شبکه و بارنامههای صوری تشکیل شده است.
در نهایت، اندیشکده بر این باور است که دولت چهاردهم باید از «سیاست بنزین» به سمت «سیاست ملی کاهش اتلاف انرژی بدون کاهش رفاه مردم» حرکت کند. هدف سیاست انرژی نباید صرفاً کاهش میزان بنزین مصرفشده باشد؛ هدف واقعی باید کاهش مصرف انرژی به ازای هر واحد جابهجایی، تولید و فعالیت اقتصادی باشد. به عبارت دیگر، سیاست مطلوب آن نیست که مردم مجبور شوند کمتر سفر کنند، بلکه باید شرایطی فراهم شود که همان میزان جابهجایی با مصرف انرژی کمتر انجام شود. این تغییر نگاه، مرز میان سیاستی است که صرفاً هزینه را به مردم منتقل میکند و سیاستی است که ساختار حکمرانی را اصلاح مینماید.
بر این اساس، اندیشکده نظام مسائل حکمرانی کشور معتقد است که بهترین وضعیت برای کشور، نه بازگشت به الگوی مصرف بیضابطه و یارانهای گذشته است و نه حرکت شتابزده به سمت افزایش شدید قیمت بنزین، بلکه ایجاد یک مسیر تدریجی، شفاف، عادلانه و قابل پیشبینی برای اصلاح حکمرانی انرژی است. در این مسیر، قیمتگذاری باید تدریجی و همراه با حمایت هدفمند باشد؛ سهمیه باید هوشمند و مبتنی بر نیاز و الگوی مصرف باشد؛ خودروهای پرمصرف باید مشمول سیاستهای اصلاحی شوند؛ حملونقل عمومی باید به شکل جدی توسعه یابد؛ خودروهای فرسوده باید با سازوکار اقتصادی مناسب از چرخه خارج شوند؛ سبد سوخت باید متنوع شود؛ دادههای انرژی باید یکپارچه شوند و منابع حاصل از اصلاح مصرف باید مجدداً در کاهش مصرف و افزایش رفاه عمومی سرمایهگذاری شوند.
برآیند این رویکرد آن است که کشور باید از «حکمرانی بر بنزین» به «حکمرانی بر مصرف انرژی» حرکت کند. در این الگو، بنزین تنها یکی از اجزای نظام حملونقل خواهد بود و سیاستگذار به جای تمرکز صرف بر قیمت یک حامل انرژی، کل زنجیره تولید، توزیع، مصرف، خودرو، حملونقل، شهرسازی و رفتار اقتصادی را مورد توجه قرار خواهد داد.
اندیشکده نظام مسائل حکمرانی کشور بر این اساس تأکید میکند که مسئله اصلی ایران صرفاً «کمبود بنزین» نیست؛ مسئله اصلی، شکاف میان الگوی تولید، مصرف، بهرهوری و حکمرانی انرژی است. بنابراین، راهحل پایدار نیز صرفاً افزایش قیمت یا محدودسازی مصرف نیست، بلکه بازطراحی نظامی است که در آن انرژی کمتر هدر برود، تولید و مصرف بهینهتر شود، مردم از خدمات حملونقل مناسب برخوردار باشند، خودروساز به سمت بهرهوری هدایت شود، قاچاق و اتلاف کاهش یابد و منابع ملی به جای تأمین هزینه ناکارآمدی، صرف توسعه و افزایش رفاه عمومی شود.
از این منظر، سیاست دولت چهاردهم را باید یک نقطه آغاز دانست، نه نقطه پایان. سهنرخی شدن بنزین، تقویت کارت سوخت شخصی و محدودسازی مصرف خارج از سهمیه میتواند بخشی از سازوکار کنترل تقاضا را شکل دهد، اما اگر این سیاست با اصلاح صنعت خودرو، توسعه حملونقل عمومی، خروج خودروهای فرسوده، تنوعبخشی به سبد سوخت، حکمرانی داده و اصلاح ساختار نهادی همراه نشود، احتمالاً تنها بخشی از مسئله را مدیریت خواهد کرد. حتی آمار ابتدای سال ۱۴۰۵ که از کاهش حدود ۳ درصدی میانگین مصرف نسبت به مدت مشابه سال قبل حکایت دارد، نشان میدهد ظرفیت مدیریت تقاضا وجود دارد؛ اما برای تبدیل این کاهش مقطعی به روندی پایدار، باید سیاستهای ساختاری نیز همزمان اجرا شوند.
اندیشکده نظام مسائل حکمرانی کشور
مرداد ۱۴۰۵
[1]https://tasnimnews.ir/3648937
[2] https://tasnimnews.ir/3590127
[3] https://tasnimnews.ir/3456503
[4]https://tasnimnews.ir/3648937
[5] https://irna.ir/xjVZh4
[6] https://www.khabarfoori.com/fa/tiny/news-3232219