ضرورت اصلاح نظام کیفیت حکمرانی در ایران
مهدی حیدریان: پژوهشگر رصدخانه حکمرانی اندیشکده
چکیده
کیفیت حکمرانی، مهمترین عامل تعیینکننده توانایی دولتها در حل مسائل عمومی، ایجاد ثبات، افزایش رفاه و تحقق توسعه پایدار است. تجربه کشورهای موفق نشان میدهد که تفاوت اصلی میان دولتهای کارآمد و ناکارآمد، نه در میزان منابع، بلکه در کیفیت حکمرانی آنها نهفته است. در ایران نیز بخش قابل توجهی از چالشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و زیستمحیطی بیش از آنکه ناشی از کمبود قوانین، منابع یا نهادها باشد، ریشه در ضعف کیفیت حکمرانی دارد. تعدد مراکز تصمیمگیری، ناهماهنگی نهادی، ضعف پاسخگویی، تصمیمگیری غیرمبتنی بر شواهد، فقدان ارزیابی مستمر عملکرد و ناپایداری سیاستها موجب شده است که ظرفیت نظام حکمرانی برای حل مسائل پیچیده کشور کاهش یابد. ازاینرو، اصلاح نظام حکمرانی باید از سطح اصلاح ساختارها فراتر رفته و بر ارتقای کیفیت حکمرانی متمرکز شود؛ کیفیتی که بر اصولی همچون کارآمدی، شفافیت، پاسخگویی، انسجام، مشارکت، آیندهنگری و یادگیری نهادی استوار است.
بیان مسئله
در دهههای گذشته، اصلاحات متعددی در نظام اداری و ساختارهای حکمرانی ایران انجام شده است؛ از تدوین قوانین جدید و ایجاد سازمانهای متعدد گرفته تا تشکیل شوراهای عالی، برنامههای توسعه و اسناد بالادستی. با وجود این اقدامات، بسیاری از مسائل کشور همچنان پابرجا مانده یا حتی پیچیدهتر شدهاند.
مسئله اصلی آن است که رویکرد غالب در اصلاحات، بر کمیت حکمرانی متمرکز بوده است؛ یعنی ایجاد نهادهای جدید، افزایش مقررات، گسترش ساختارهای اداری و تولید اسناد سیاستی. در مقابل، کیفیت حکمرانی که ناظر بر نحوه تصمیمگیری، کیفیت اجرا، هماهنگی نهادی، پاسخگویی و اثربخشی سیاستهاست، کمتر مورد توجه قرار گرفته است.
نتیجه این وضعیت، شکلگیری چرخهای از تصمیمات کماثر، اجرای ناقص سیاستها، اتلاف منابع، کاهش اعتماد عمومی و کاهش ظرفیت نظام حکمرانی برای مواجهه با مسائل پیچیده بوده است. در چنین شرایطی، حتی بهترین سیاستها نیز به دلیل ضعف در کیفیت حکمرانی، به نتایج مورد انتظار منجر نمیشوند.
امروزه با پیچیدهتر شدن مسائل کشور، گسترش فناوریهای نوین، افزایش انتظارات اجتماعی، محدودیت منابع و ضرورت افزایش تابآوری ملی، ارتقای کیفیت حکمرانی از یک انتخاب مدیریتی به ضرورتی راهبردی تبدیل شده است.
تحلیل
بررسی تجربه ایران و کشورهای موفق نشان میدهد که کیفیت حکمرانی بر چند مؤلفه اساسی استوار است:
نخست، تصمیمگیری مبتنی بر شواهد. بسیاری از تصمیمات عمومی در غیاب دادههای معتبر، نظام تحلیل سیاست و ارزیابی پیامدها اتخاذ میشوند. این مسئله احتمال خطا، تغییرات مکرر سیاستها و کاهش اثربخشی آنها را افزایش میدهد.
دوم، هماهنگی نهادی. تعدد دستگاهها، شوراها و مراکز تصمیمگیری باعث تداخل وظایف، تعارض سیاستها و کندی اجرای برنامهها شده است. نبود یک نظام هماهنگ، هزینههای حکمرانی را افزایش داده و مسئولیتپذیری را تضعیف کرده است.
سوم، پاسخگویی و ارزیابی عملکرد. در بسیاری از موارد، عملکرد دستگاهها بر اساس میزان فعالیت یا اجرای فرآیندها سنجیده میشود، نه بر مبنای نتایج و میزان حل مسئله. در نتیجه، انگیزه کافی برای بهبود مستمر عملکرد شکل نمیگیرد.
چهارم، ثبات و انسجام سیاستی. تغییرات مکرر قوانین، مقررات و اولویتهای مدیریتی موجب کاهش پیشبینیپذیری، افزایش نااطمینانی و کاهش اعتماد فعالان اقتصادی و اجتماعی شده است.
پنجم، مشارکت و یادگیری نهادی. بهرهگیری محدود از ظرفیت دانشگاهها، اندیشکدهها، بخش خصوصی و جامعه مدنی موجب شده است بسیاری از سیاستها بدون استفاده از دانش تخصصی و تجربه ذینفعان طراحی شوند و سازوکار مؤثری برای یادگیری از موفقیتها و شکستها وجود نداشته باشد.
بنابراین، مسئله اصلی حکمرانی در ایران، صرفاً کمبود قانون یا نهاد نیست؛ بلکه پایین بودن کیفیت حکمرانی و ضعف در سازوکارهای تصمیمسازی، اجرا، هماهنگی و ارزیابی است.
راهکارهای سیاستی
۱. استقرار نظام ملی ارزیابی کیفیت حکمرانی
ارتقای کیفیت حکمرانی بدون وجود یک نظام جامع، منسجم و مستمر برای سنجش عملکرد نهادهای عمومی امکانپذیر نیست. در حال حاضر، ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی عمدتاً بر شاخصهای فرآیندی و اداری متمرکز است و میزان تحقق اهداف، کیفیت تصمیمات، اثربخشی سیاستها و رضایت ذینفعان کمتر مورد سنجش قرار میگیرد. ازاینرو، ضروری است نظام ملی ارزیابی کیفیت حکمرانی با مشارکت دستگاههای تخصصی، مراکز پژوهشی و نهادهای نظارتی طراحی و استقرار یابد. این نظام باید مجموعهای از شاخصهای استاندارد و قابلاندازهگیری را در حوزههایی نظیر اثربخشی، کارآمدی، پاسخگویی، شفافیت، انسجام سیاستی، هماهنگی بینبخشی، مشارکت ذینفعان، نوآوری، تابآوری نهادی و رضایت عمومی تدوین کند. همچنین، نتایج این ارزیابیها باید بهصورت دورهای منتشر شده و مبنای اصلاح سیاستها، تخصیص منابع، ارزیابی مدیران و ارتقای پاسخگویی دستگاههای اجرایی قرار گیرد.
۲. نهادینهسازی سیاستگذاری مبتنی بر شواهد
یکی از مهمترین الزامات ارتقای کیفیت حکمرانی، جایگزینی تصمیمگیریهای سلیقهای و مقطعی با سیاستگذاری مبتنی بر شواهد است. در بسیاری از موارد، سیاستها بدون برخورداری از پشتوانه مطالعات کارشناسی، تحلیل پیامدها و ارزیابی آثار اقتصادی، اجتماعی و نهادی تصویب و اجرا میشوند که این امر احتمال ناکامی یا بروز آثار ناخواسته را افزایش میدهد. بر این اساس، لازم است انجام ارزیابی اثرات سیاستی ، تحلیل هزینه–فایده، مطالعات آیندهپژوهی، تحلیل ریسک و استفاده از دادههای معتبر، بهعنوان بخشی الزامی از فرآیند سیاستگذاری در تمامی دستگاههای اجرایی نهادینه شود. علاوه بر این، توسعه زیرساختهای دادهای، تقویت نظامهای اطلاعاتی، بهرهگیری از ظرفیت دانشگاهها و اندیشکدهها و ایجاد بانکهای ملی داده میتواند کیفیت تصمیمات عمومی را بهطور قابلتوجهی ارتقا دهد.
۳. بازطراحی نظام تصمیمگیری و تقویت هماهنگی نهادی
یکی از مهمترین موانع ارتقای کیفیت حکمرانی در ایران، تعدد مراکز تصمیمگیری، همپوشانی وظایف، تعارض صلاحیتها و ضعف هماهنگی میان نهادهای مختلف است. این وضعیت علاوه بر افزایش هزینههای حکمرانی، موجب کندی تصمیمگیری، ابهام در مسئولیتها و کاهش اثربخشی سیاستها میشود. بنابراین، بازطراحی نظام تصمیمگیری باید با هدف ایجاد انسجام نهادی، شفافسازی تقسیم کار ملی و حذف موازیکاریها در دستور کار قرار گیرد. این اقدام مستلزم بازنگری در مأموریت دستگاهها، ادغام یا حذف ساختارهای غیرضروری، کاهش شوراها و کمیتههای موازی، تقویت سازوکارهای هماهنگی بینبخشی و استقرار نظامی است که مسئولیت هر سیاست و هر تصمیم را بهصورت دقیق مشخص کند.
۴. استقرار نظام مدیریت عملکرد مبتنی بر نتایج
یکی از ضعفهای رایج در نظام اداری کشور، ارزیابی عملکرد بر اساس میزان فعالیتها، تعداد برنامهها یا حجم اقدامات انجامشده است، در حالی که آنچه اهمیت دارد، میزان تحقق اهداف، کیفیت خدمات عمومی و آثار واقعی سیاستها بر زندگی مردم است. ازاینرو، ضروری است نظام مدیریت عملکرد از رویکرد «فعالیتمحور» به رویکرد نتیجهمحور تغییر یابد. در این چارچوب، شاخصهای ارزیابی مدیران و دستگاهها باید بر مبنای میزان تحقق اهداف، حل مسائل عمومی، بهرهوری، رضایت ذینفعان و کیفیت خدمات تنظیم شود. همچنین، انتشار منظم گزارشهای عملکرد، ایجاد نظامهای پایش برخط، تعریف اهداف کمی و قابلاندازهگیری و پیوند دادن نتایج ارزیابیها با انتصاب، ارتقا و تخصیص منابع، میتواند پاسخگویی و مسئولیتپذیری مدیران را بهطور چشمگیری افزایش دهد.
نتیجهگیری
تجربه دهههای گذشته نشان میدهد که بسیاری از چالشهای کشور نه از فقدان سیاست، قانون یا نهاد، بلکه از ضعف کیفیت حکمرانی ناشی میشود. در شرایطی که ایران با مسائل پیچیده، محدودیت منابع و تحولات پرشتاب داخلی و بینالمللی مواجه است، ادامه الگوهای سنتی اداره کشور نمیتواند پاسخگوی نیازهای آینده باشد. ازاینرو، اصلاح نظام حکمرانی باید از اصلاحات شکلی و ساختاری فراتر رفته و بر ارتقای کیفیت حکمرانی متمرکز شود.
ارتقای کیفیت حکمرانی، به معنای ایجاد نظامی است که تصمیمات آن مبتنی بر شواهد، اجرای آن هماهنگ، عملکرد آن قابل ارزیابی، فرآیندهای آن شفاف و خروجی آن حل مؤثر مسائل عمومی باشد. چنین رویکردی میتواند زمینه افزایش اعتماد عمومی، ارتقای کارآمدی دولت، بهبود محیط کسبوکار، افزایش تابآوری ملی و تحقق اهداف توسعه کشور را فراهم سازد. از این منظر، اصلاح نظام حکمرانی کیفیت، نه یک برنامه اداری، بلکه یک پروژه ملی برای ارتقای ظرفیت حل مسئله در جمهوری اسلامی ایران است.